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주민참여 FAQ

  • 질문 제목조례가 무엇인가요?
    답변
    조례는 지방자치단체에서 할 수 있는 사무와 그 방법, 주민이 지켜야 할 사항 등을 정하는 것으로, 지방자치단체에서 정할 수 있는 법 규범의 일종입니다. 조례는 법 규범이므로 조례에 어떤 내용이 담겨 있다면 공무원은 물론 주민들도 따라야 하는 “구속력”이 있습니다.
    따라서, 지방자치에 관한 기본 법률인 「지방자치법」에서는 주민의 대표인 지방의회의 의결을 거쳐야만 조례를 정할 수 있도록 하고 있습니다.
  • 질문 제목조례는 무엇이든 정할 수 있는 것인가요?
    답변
    지방의회에서 의결한다고 하더라도 어떤 내용이든 조례로 담을 수 있는 것은 아닙니다.

    첫째, 「지방자치법」 제22조에서는 법령(헌법, 법률, 대통령령 및 총리령, 부령 등)의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다. 대법원에서는 이를 “법령을 위반하지 않는 범위에서” 조례를 정할 수 있다고 해석하고 있습니다. 따라서 원칙적으로 조례에는 법령 등에서 정하고 있는 내용에 위반되는 내용을 규정할 수 없고, 만약 위법한 내용을 규정하게 되면 그 조례는 무효가 됩니다.
    둘째, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체의 “그 사무”에 대해서 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 대법원에서는 이를 지방자치단체가 스스로 할 수 있는 “자치사무”와 “단체위임사무”를 말한다고 해석하고 있습니다. 따라서 조례는 법령의 위임 등 특별한 사정이 없는 한 자치사무와 단체위임사무에 대해서만 정할 수 있습니다.
    셋째, 「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 세금과 같이 주민의 재산 일부를 강제로 내도록 하는 것이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항에 해당합니다. 따라서 조례에서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 규정할 때에는 법률에 근거가 있는지를 반드시 확인하여야 합니다.
  • 질문 제목주민조례청구제도란 무엇인가요?
    답변
    조례란 지방자치단체에서 정하는 법 규범의 일종으로서 주민의 대표인 지방의회의 의결을 거쳐 만들어집니다. 「지방자치법」에서는 지방자치단체의 장과 지방의회 의원만이 지방의회에 조례안을 제출할 수 있도록 규정하고 있습니다.
    다만, 주민자치 및 직접민주주의제도의 하나로 주민들이 필요하다고 판단하는 내용을 포함한 조례를 만들거나(제정), 변경하거나(개정), 없애달라고(폐지) 자치단체의 장에게 청구할 수 있는 제도를 마련하고 있습니다. 이러한 제도를 주민조례청구제도라고 합니다.
    「지방자치법」에서는 주민의 의도하는 내용을 담은 조례안과 주민들의 서명을 받는 등 일정한 요건을 갖추어 해당 지방자치단체의 장에게 청구할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  • 질문 제목주민청구조례안은 어떻게 만드는 건가요?
    답변
    조례는 지방자치단체가 할 수 있는 사무와 그 수행 방법, 이를 위해 주민이 지켜야 하는 사항 등의 “내용”을 법 규범의 “형식”에 맞게 써놓은 문서입니다. “내용”과 관련해서는 앞서 2번 질문에 대한 대답에서와 같이 일정한 제한 내에서만 조례를 정할 수 있을 것입니다. 주민이 청구하는 조례라 해도 이러한 원칙을 어길 수는 없습니다.
    그리고, 「지방자치법」에서는 설사 앞서 말한 원칙에 모두 지켰다 하더라도
    ① 법령을 위반하는 사항이나
    ② 지방세·사용료·수수료·부담금의 부과·징수 또는 감면에 관한 사항,
    ③ 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항
    을 내용으로 하고 있다면 이를 주민이 청구할 수 없도록 정하고 있습니다.
    그리고 조례는 법 규범으로서 갖추어야 하는 올바른 문장이나 서식 등의 “형식”이 있습니다. 자치단체별로 서식이나 작성방법은 다를 수 있으나, 첨부된 예시안을 참고하여 필요한 내용의 조례안을 작성하시기 바랍니다.

    ※ 해당 예시안의 내용이나 형식 등은 조례안 작성 예시를 위해 임의로 작성된 단순 참고자료에 불과합니다. 그러므로 해당 조례안의 내용을 행정안전부의 공식 의견으로 볼 수 없고, 이러한 내용으로 반드시 조례를 개정할 필요도 없습니다. 또한, 해당 조례안의 내용 등에 이견이 있을 수 있으나, 해당 조례안은 단순 참고자료에 불과하므로 이를 감안하여 주시기 바랍니다.
  • 질문 제목누구나 조례의 제정이나 개정 등을 청구할 수 있나요?
    답변
    모든 사람이 조례를 청구할 수 있는 것은 아닙니다. 조례를 청구할 수 있는 사람은
    ① 19세 이상이고, ② 「공직선거법」 상 선거권이 있는 ③ 주민을 말합니다.
    이 경우, 주민은 “해당 지방자치단체의 구역에 주소를 가지고 있는 사람”을 뜻합니다. 따라서, 19세 이상인 사람이고, 「공직선거법」 상 선거권이 있으며, 그 주소가 청구하려는 지방자치단체에 있는 경우에 조례안을 청구할 수 있습니다.
  • 질문 제목청구절차에 있어서 청구인 대표자는 무슨 일을 하나요?
    답변
    청구인 대표자란 조례안을 청구하려는 주민 중의 대표를 말합니다. 대표자는 조례안의 청구서 및 조례안을 제출해야 합니다. 대표자 역할은 「지방자치법」 및 같은 법 시행령 등에 규정되어 있습니다. 대표자는 주민의 서명을 받을 수 있는 주체이고, 해당 조례안이 각하되면 각하되었다는 사실을 통지받는 주체입니다. 그 밖에 법령이 정하는 범위에서 지방자치단체의 장이나 지방의회에서 조례안을 의결하기 위한 절차가 진행할 때 그 조례안에 대한 주민의 대표로서의 역할을 할 수 있습니다.
  • 질문 제목조례안은 어떻게 청구하나요?
    답변
    청구인 대표자는 조례의 제정이나 개정, 폐지 등을 내용으로 하는 조례안 및 조례안 청구서를 작성하여 지방자치단체에 제출해야 합니다. 조례안 청구서는 「조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구 등의 서식에 관한 규칙」에 규정되어 있습니다. 그리고 청구서 등 관련 서류를 제출하는 곳은 지방자치단체 별로 상이하므로 청구하려는 지방자치단체에 문의하시기 바랍니다.
    다만, 위의 서식을 제출한 것은 조례안 청구 절차의 시작이고, 가장 중요한 주민 서명 절차가 남아있습니다. 조례로 정하는 일정 수 이상의 주민 연서(連署)*가 있어야만 청구가 가능하도록 되어 있습니다. 「지방자치법」 및 관계법령에 따르면 서명은 「조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구 등의 서식에 관한 규칙」에 따른 청구인명부에 할 수 있으나, 전자서명도 가능하도록 하고 있습니다.
    그리고 일정 기간 내에 청구인명부 상의 서명 또는 전자서명을 받고, 그 서명 수가 일정 수준 이상이 되었을 때 해당 명부를 제출하여 다음 절차로 넘어가게 됩니다.

    *연서: 한 문서에 여러 사람이 잇달아 서명하는 것
  • 질문 제목주민이 청구한 조례안은 모두 전자서명이 가능한가요?
    답변
    주민이 청구한 모든 조례안에 대해 전자서명 기능을 제공하지는 않습니다. 조례안 및 조례안 청구서를 제출할 때 전자서명을 받을 수 있도록 해달라고 청구한 조례안에 대해서만 전자서명을 할 수 있습니다.
  • 질문 제목오프라인의 경우 누구나 서명을 요청할 수 있나요?
    답변
    아무나 서명을 요청하여 서명을 받을 수는 없습니다. 「지방자치법 시행령」 제13조에 따라 청구인대표자와 청구인대표자에게 서명요청권을 위임받은 수임인만이 서명을 요청하고 받을 수 있습니다. 수임인은 해당 자치단체에 수임받은 사실을 등록하고 수임확인증을 받은 경우에만 인정됩니다.
    그리고 서명을 요청하거나 받을 때 청구인대표자는 대표자확인증이나 그 사본을, 수임인은 대표자확인증이나 그 사본 및 수임확인증 및 그 사본을 지니고 있어야 합니다.
  • 질문 제목대표자증명서는 어디에 사용하며 어떻게 발급받나요?
    답변
    대표자증명서는 대표자가 주민에게 서명을 받으려는 경우 본인이 대표자임을 확인시켜주기 위해 필요합니다. 「지방자치법」에서는 대표자가 주민에게 서명을 받으려는 경우 반드시 대표자증명서나 그 사본을 지니고 있도록 규정하고 있습니다. 대표자로부터 서명요청권을 위임받은 수임자가 서명을 받으려는 경우에도 대표자증명서나 그 사본은 가지고 있어야 합니다.
    대표자증명서 발급은 조례의 제정이나 개정, 폐지에 대한 조례안을 작성하여 청구서와 함께 제출하는 경우에 이루어집니다. 해당 지방자치단체에서는 신청을 받은 후 해당 대표자가 조례를 청구할 수 있는 사람인지(제5번 질문 참조)를 확인한 후 증명서를 발급해주도록 하고 있습니다.
  • 질문 제목서명은 어떤 방법으로 하면 되는 건가요?
    답변
    서명은 직접 수기로 하는 방법과 공인인증서를 이용하여 전자서명을 하는 방법이 있습니다.
    먼저, 수기로 서명하는 경우입니다. 해당 조례안의 내용을 설명하고 서명을 받으려는 청구인 대표자나 수임인의 경우 “청구인명부”를 가지고 있는데, 해당 명부에 직접 주소 등을 작성하시고 서명을 하시면 됩니다.
    다음으로, 공인인증서를 이용하여 전자서명을 하는 경우입니다. 주민은 본인이 주소를 두고 있는 지방자치단체를 검색하고 현재 주민 서명이 진행 중인 조례안을 확인할 수 있습니다. 주민은 확인 가능한 조례안의 내용 등을 읽고 서명 의사가 있는 경우 전자서명 절차를 진행하면 됩니다.
    주민서명을 하려는 경우에는 법령에 따라 ① 성명 ② 생년월일 ③ 주소 및 ④ 서명 연월일 등을 함께 작성하도록 하고 있습니다. 일반적인 서명은 직접 해당 사항을 작성해야 하지만, 전자서명의 경우에는 본인 확인 및 서명에 동의한 경우 위의 정보를 자동으로 확인ㆍ수집하고 있습니다.
  • 질문 제목몇 명 정도의 주민 서명을 받아야 하나요? 청구에 필요한 주민 서명 수나 서명한 주민 수는 어떻게 알 수 있나요?
    답변
    해당 지방자치단체에서는 필요한 주민 서명 수를 조례로 규정하고 있습니다. 따라서, 조례에서 규정한 서명 수 이상의 서명이 필요합니다.
    일반적으로 필요한 주민 서명 수는 청구권이 있는 주민총수(이하 “주민총수”라 함)에 조례로 규정한 비율을 곱하여 계산합니다. 필요한 주민 서명 수의 기준이 되는 주민총수는 지방자치단체의 장이 매년 1월 10일까지 공표하도록 하고 있습니다.
    지방자치단체의 장이 공표한 주민총수 및 필요한 주민 서명 수는 서명하러 가기란에서 조례안을 클릭하면 화면 좌측에 해당 내용이 표시되도록 하고 있습니다. 서명한 주민 수의 경우의 경우에는 전자서명한 사람 수만 제공하고 있으니 참고 바랍니다.
  • 질문 제목서명기간은 어떻게 되나요?
    답변
    「지방자치법 시행령」 제12조제2항에 따라 지방자치단체의 장은 조례안 및 청구서를 제출받은 경우 해당 청구의 취지 등을 공표하도록 하고 있습니다. 이러한 공표가 있은 날부터 일정 기간 동안 서명을 하거나 받을 수 있습니다.
    「지방자치법」에서는 서명을 받을 수 있는 기간을 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도의 조례인 경우 공표가 있은 날부터 6개월 이내, 시·군·자치구의 조례인 경우에는 공표가 있은 날부터 3개월 이내로 규정하고 있습니다.
    다만, 서명기간을 계산할 때에 「공직선거법」 제33조에 따른 선거기간은 서명기간에 포함되지 않습니다. 따라서, 서명기간과 「공직선거법」 제33조에 따른 선거기간이 중복되는 기간에는 서명을 하거나 받을 수 없고, 일반적으로 선거기간이 끝나고 그 선거기간만큼 서명을 하거나 받을 수 있도록 서명기간을 연장하고 있습니다.
  • 질문 제목서명기간이 끝날 때까지 주민 연서 수를 충족하지 못하면 어떻게 되나요?
    답변
    「지방자치법」 제15조제7항에 따라 청구가 각하됩니다.
  • 질문 제목청구자는 서명 요청 기간이 끝나기 전이라도 서명 명부 작성이 완료되면 청구인명부를 바로 제출할 수 있나요?
    답변
    필요한 주민 수 이상의 서명을 모두 모아 청구인명부 등을 작성했다면 서명기간이 지나기 전이라도 청구인명부를 제출할 수 있습니다.
  • 질문 제목청구에 필요한 주민 서명 수를 받아 제출하면 바로 조례 제정이 되나요?
    답변
    청구에 필요한 주민 서명 수만큼 연서(連署)가 되어 이를 제출하게 되면, 지방자치단체의 장에게 적절하게 청구가 된 것입니다. 이에 따라 지방자치단체의 장이 정당한 주민서명인지 확인하는 등 후속 절차를 거친 후 지방의회에 조례안을 제출하고, 지방의회에서 해당 조례안에 대한 심의·의결 절차를 거쳐야 합니다. 따라서, 청구에 필요한 주민 서명 수만큼을 받고 이를 제출한다고 해서 바로 조례안이 제정되는 것은 아닙니다.
  • 질문 제목서명에 대한 이의신청은 어떻게 하나요?
    답변
    청구인명부 상의 서명이 내 서명이 아니라고 생각되는 등의 경우에는 지방자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있습니다.
    이의신청 서식은 「조례 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구 등의 서식에 관한 규칙」 의 별지 제6호서식에 규정되어 있으며, 이름, 생년월일, 주소, 신청취지 및 신청사유 등을 작성하여 해당 지방자치단체의 장에게 제출하면 됩니다.
  • 질문 제목청구인명부는 어디서 열람하나요?
    답변
    시·도 등 지방자치단체는 그 지방자치단체와 시·군·자치구별로, 시·군·자치구의 경우에는 그 지방자치단체와 읍·면·동별로 공개된 장소에 해당 청구인명부를 비치하여 열람할 수 있도록 하고 있습니다. 지방자치단체에서 열람할 수 있도록 한 장소가 어디인지는 지방자치단체에서 정하는 사항이므로, 자세한 사항은 해당 지방자치단체에 문의하시기 바랍니다.
  • 질문 제목전자서명과 서면으로 받는 서명은 같은 서명으로 볼 수 있나요?
    답변
    법적으로 같은 서명입니다. 「전자서명법」에서는 공인인증서를 통한 전자서명인 공인인증서명을 하면 일반적인 서명을 한 것으로 보도록 규정하고 있습니다. 주민조례개폐청구에 사용되는 전자서명은 일반적인 서명과 같게 볼 수 있는 공인인증서명입니다. 그리고, 전자서명과 서면으로 받는 서명 모두 「지방자치법 시행령」에 규정하고 있으므로, 둘 모두 법적으로 인정받은 정당한 서명입니다.
  • 질문 제목서명의 유효여부를 누가 판단하나요?
    답변
    지방자치단체의 장이 판단합니다. 지방자치단체의 장은 「지방자치법 시행령」 제16조제4항에 따라 청구인명부에 적힌 서명이 정당한 서명자가 아니거나 누구의 서명인가를 확인하기 어려우면 같은 영 제28조에 따른 조례·규칙심의회의 심의를 거쳐 서명을 무효로 결정하고 청구인명부를 수정한 후 그 사실을 즉시 대표자에게 알려야 합니다.
  • 질문 제목청구에 필요한 주민 서명 수를 갖추었다고 보고 청구인명부를 제출했는데,
    서명이 무효가 되어 필요한 주민 서명 수를 갖추지 못하게 되면 어떻게 되나요?
    답변
    이 경우 청구인 대표자는 보정기간을 받게 됩니다. 지방자치단체의 장은 「지방자치법 시행령」 제16조제4항에 따른 서명 무효 결정 때문에 청구인명부 상의 주민 서명 수가 청구에 필요한 주민 서명 수에 미치지 못할 때에는 청구인 대표자에게 보정할 수 있도록 하고 있습니다. 시·도에 청구한 조례인 경우에는 5일 이내, 시·군·자치구에 청구한 조례인 경우에는 3일 이내의 보정기간을 받습니다.
  • 질문 제목조례개폐청구에 따라 지방의회에 부의할지 여부는 누가 판단하나요?
    답변
    지방자치단체의 장이 판단합니다. 「지방자치법 시행령」 제15조제7항에 따라 지방자치단체의 장은 조례·규칙심의회의 심의를 거쳐 해당 청구를 수리 또는 각하할 수 있습니다.